涵住建[2017]109号
涵江区住建局关于印发《涵江区住建局实施遏制重特大
事故工作指南构建双重预防机制实施方案》的通知
局属各单位、相关股室；在涵各施工企业、燃气企业、物业公司：
经研究，现将《涵江区住建局实施遏制重特大事故工作指南构建双重预防机制实施方案》印发给你们，请你们务必高度重视，结合实际认真贯彻执行。
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涵江区住房和城乡建设局
2017年5月8日
涵江区住建局实施遏制重特大事故工作指南构建
双重预防机制实施方案
为坚决遏制重特大事故，根据《国务院安委办关于实施遏制重特大事故工作指南构建双重预防机制的意见》 （安委办 〔2016〕11 号）、《福建省人民政府安委会办公室关于印发实施遏制重特大事故工作指南构建双重预防机制的意见》（闽安委办〔2017〕16号）、《莆田市人民政府安委会办公室关于实施遏制重特大事故工作指南构建双重预防机制实施方案的通知》（莆市安办〔2017〕13号）和《涵江区人民政府安委会办公室关于实施遏制重特大事故工作指南构建双重预防机制实施方案的通知》（涵安办〔2017〕16号）要求，结合我局实际，制定本方案。
一、总体思路和工作目标
（一）总体思路。坚持安全发展，坚守发展决不能以牺牲安全为代价这条不可逾越的红线，以《安全生产法》《福建省安全生产条例》《中共中央 国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》等法律法规和行业安全标准规范为依据，深入研究重特大事故发生的原因、规律和特点，系统辨识和治理易导致重特大事故的危险场所、工艺、作业和设备、设施等的安全风险和隐患，全面推行风险分级分类管控，健全隐患排查治理体系，将风险管控挺在隐患治理之前，把重大隐患消灭在萌芽状态。
（二）工作目标。建立健全安全风险分级分类管控和隐患排查治理体系，完善风险预控、科技支撑、安全投入和第三方专业化服务的保障措施， 实现企业安全风险自辨自控、隐患自查自治，形成政府领导有力、部门监管有效、企业责任落实、社会广泛参与的工作格局，提升安全生产整体管控能力，坚决遏制重特大事故发生，确保“十三五”期间全区安全生产形势加快实现根本性好转。
二、组织领导
成立我区住建系统防范遏制重特大事故构建双重预防机制工作领导小组。局长凌文东任组长，局各分管领导任副组长，局建安股、城建股、房管股、质安站等部门负责同志任成员。领导小组下设办公室，设在局建安股，具体负责日常协调推进工作。
在涵各施工企业、燃气企业、物业公司要成立相应领导机构，组织协调本企业构建双重预防机制推进工作。
三、重点工作任务
（一）着力构建企业双重预防机制
1．切实履行企业主体责任。企业主要负责人对安全风险管控和隐患排查治理全面负责，并提供必要的人、财、物保障。企业要逐级、逐岗签订安全生产责任书，把安全风险管控和隐患排查治理落实到生产经营活动全过程。健全完善涵盖企业风险辨识评估、风险预警预控、隐患排查治理、重大危险源监控、应急管理等安全生产闭环管理模式，构建科学完备、系统规范、管控有效的安全风险预防长效工作机制。
2．开展风险辨识评估。局属各单位要指导推动企业按照有关制度和规范，针对本企业类型和特点，制定科学的安全风险辨识程序和方法，全面开展风险辨识。企业要以事故预防为重点，制定科学、规范的风险分析、辨识和评估制度。组织全体员工对生产系统、设备设施、操作行为、职业健康、环境条件、工作场所、安全管理等方面存在的风险和危险因素进行全方位全过程分析辨识，加强岗位危险和有害因素辨识，评估事故发生的可能性以及可能造成的损失等情况。对风险和有害因素的类别、数量和状况登记建档，做到系统、全面、无遗漏，并持续更新完善。
3．实施风险分类和等级确定。企业要对辨识出的安全风险进行分类梳理，按照危险程度及可能造成后果的严重性，实施差异化动态管理。参照《企业职工伤亡事故分类》（GB6441—1986）、《生产过程危险和有害因素分类与代码》（GB/T13861－2009）等标准，综合考虑起因物、引起事故的诱导性原因、致害物、伤害方式等，确定安全风险类别。对不同类别的安全风险，采用相应的风险评估方法确定风险等级。安全风险评估过程要突出遏制重特大事故，高度关注暴露人群，聚焦重大危险源、劳动密集型场所、高危作业工序和受影响的人群规模。安全风险等级从高到低划分为重大风险、较大风险、一般风险和低风险，分别用红、橙、黄、蓝四种颜色标示，其中重大安全风险应填写清单、汇总造册，按照职责范围报告我局负有安全生产监督管理职责的相关股室。依据安全风险类别和等级建立企业安全风险数据库，绘制本企业“红橙黄蓝”四色安全风险空间分布图。根据以往生产安全事故原因分析，结合我局工作实际，明确以下行业领域和重大安全风险点。
（一）建筑施工领域：深基坑、高大模板、外脚手架、建筑起重机械等危险性较大的分部分项工程。
（二）燃气管理：瓶装燃气充装经营企业以及使用瓶装燃气的餐饮场所。
（三）物业管理：小区物业消防管理、治安防范以及安全生产。
4．有效管控安全风险。企业要根据风险评估的结果，针对安全风险特点，从组织、制度、技术、应急等方面对安全风险进行有效管控。通过隔离危险源、采取技术手段、实施个体防护、设置监控设施等措施，达到回避、降低和监测风险的目的。对重大危险源和存在重大安全风险的生产经营系统、生产区域、岗位要强化重点管控。高度关注运营状况和危险源变化后的风险状况，动态评估、调整风险等级和管控措施，确保安全风险始终处于受控范围内。将风险点逐一明确管控层级（公司、项目部、班组、岗位），落实具体的责任单位、责任人和具体的管控措施（包括制度管理措施、物理工程措施、在线监测措施、视频监控措施、自动化控制措施、应急管理措施等），形成“一企一册”，并报送我局负有安全生产监督管理职责任的股室备案。
5．实施安全风险公告警示。企业要落实《企业安全生产风险公告六条规定》（国家安监总局令第70号）要求，建立生产安全风险警示和预防应急公告制度，在企业醒目位置设置公告栏，公布企业风险点、风险和有害因素类别、重大危险源和管控措施；对存在安全风险的岗位设置告知卡，标明本岗位主要危险、有害因素、可能造成的后果、事故预防和应急措施等内容；对存在重大安全风险的工作场所和岗位，要设置明显警示标志，标明主要危害因素、后果、事故预防及应急措施、报告电话等内容，并强化危险源监测和预警。同时，将风险点的有关信息及应急状态下撤离方案告知相邻企业和单位。
6．实施隐患排查治理闭环管理。企业要根据国家发面的标准或规范，针对每一风险制定符合企业实际的隐患排查治理清单，明确企业内部各部门、各岗位、各设备设施排查范围、内容、频次和要求，建立起全员参与、全岗位覆盖、全过程衔接的隐患排查治理机制，尤其要强化对存在重大风险的场所、环节、部位的隐患排查，实现隐患排查、登记、评估、报告、监控、治理、销号的全过程记录和闭环管理。通过与政府部门互联互通的隐患排查治理信息系统，全程记录报告隐患排查治理情况，对排查发现的重大事故隐患，应当向我局负有安全生产监督管理职责的股室报告的同时，制定并实施严格的隐患治理方案，做到整改责任、措施、资金、时限和预案“五落实”。事故隐患整治过程中无法保证安全的，应停产停业或者停止使用相关设施设备，及时撤出相关作业人员，必要时向当地人民政府提出申请，配合疏散可能受到影响的周边人员。企业要建立重大隐患治理情况向我局负有安全生产监督管理职责的股室和企业职代会“双报告”制度。
7．加强重大危险源管控。企业要对本单位重大危险源进行登记建档，完善排查、评估、预警和防控机制，在企业安全风险等级分布电子图中明显标注，实施全程动态监控和风险预控管理，告知从业人员和相关人员在紧急情况下应当采取的应急措施。企业应将本单位重大危险源及事故防范和应急措施报我局负有安全生产监督管理职责的股室备案。
8．加强安全生产培训。企业要牢固树立“培训不到位是重大安全隐患”的意识，健全落实安全培训责任制。严格落实特种作业人员持证上岗和从业人员先培训后上岗制度，健全安全培训档案。劳务派遣单位要加强劳务派遣工基本安全知识培训，劳务使用单位要确保劳务派遣工与本企业职工接受同等安全培训。安全生产技术研发、装备制造单位要与使用单位共同承担新工艺、新技术、新设备、新材料安全培训责任。
9．加强安全生产应急管理。企业在风险评估的基础上，编制应急预案，并与我局相关的有关应急预案相衔接。企业要建立专（兼）职应急救援队伍或与邻近专职救援队签订救援协议。重点岗位要制定应急处置卡，每年至少组织一至两次应急演练。经常性开展从业人员岗位应急知识教育和自救互救、避险逃生技能培训，并定期组织考核。
10．加强职业危害防控。企业要依法向我区安全监管部门申报本单位工作场所存在的职业病危害困素，对可能产生职业病危害的作业岗位，应当在其醒目位置，设置警示标识和警示说明，告知可能产生职业病危害的种类、后果、预防及应急救治措施等内容。作业现场要配备职业危害防护装备，定期检查更新。要依法为从业人员配备符合国家或行业标准的防护用品用具，并监督从业人员正确佩戴和使用。要加强作业场所职业危害防治，定期组织职业危害因素检测和现状评价。对接触职业病危害的从业人员严格实行上岗前、在岗期间和离岗时的职业健康检查，建立职业健康监护档案，切实保障职工安全健康权益。
（二）健全完善双重预防机制的政府监管体系
1．建立双重预防体系建设工作机制。按照属地管理和“谁主管、谁负责”原则，理顺和明确政府及相关部门在企业安全风险管控和隐患排查治理体系建设中的属地监管、行业监管和综合监管等职责，形成分工负责、有责担当、齐抓共管的隐患整治工作机制。局属各单位要在系统总结本行业标杆企业经验做法基础上，制定行业安全风险分级管控和隐患排查治理的实施细则。各有关部门要按照有关行业安全标准规范组织企业开展对标创建活动，进一步健全完善内部安全预防控制体系，推动建立统一、规范、高效的安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制。
2．实施分级分类安全监管。局属各单位要督促指导企业落实主体责任，认真开展安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防工作。要建立企业安全生产“一企一册”档案，将企业基本情况、安全生产监管情况等归档管理。要结合企业风险辨识和评估结果以及隐患排查治理情况，组织对企业安全生产状况进行整体评估，确定企业整体安全风险等级，并根据企业安全风险变化情况及时调整；推动企业安全风险分级分类监管，按照分级属地管理原则 ，针对不同风险等级的企业，确定不同的执法检查频次、重点内容等，实行差异化、精准化动态监管。
3．加强安全风险网格化管理。对接网格化社会服务管理平台，充分整合区、乡镇（街道、管委会）、村（社区）安全监管力量，不断拓展安全生产监管覆盖面，实行“范围定格、网格定人、人员定责”的安全生产“网格化”管理，构建“纵向到底、横向到边、全覆盖、无盲区”的网络体系。对企业报告的重大安全风险和重大危险源、重大事故隐患，通过实行“网格化”管理明确属监管责任，加强督促指导和综合协调，推动企业加快实施管控整治措施。制定实施企业隐患自查自治的正向激励措施和职工群众举报隐患奖励制度，进一步加大重大事故隐患举报奖励力度。
4．加强区域安全风险分级管控。要组织对公共区域内的安全风险进行全面辨识和评估，根据风险分布情况和可能造成的危害程度，确定区域安全风险等级，并结合企业报告的重大安全风险情况，汇总建立区域安全风险数据库，于2017年底前，绘制区域“红、橙、黄、蓝”四色安全风险空间分布图。强化档案管理，对重大危险源级别、管理状况、责任人、本质安全等基本情况，建立完善安全监管档案，实行一风险源一档，并按照风险等级，对监管档案实施差异化分类管理。对高风险等级区域要实施重点监控，加强监督检查。位置相邻、行业相近、业态相似的区域和行业要建立完善重大安全风险联防联控机制。将指导督查作为实施风险分级管控的重要手段，对出现风险等级上升的高危行业企业开展有针对性地指导帮扶，找准差距，及时改进。
5．建立城市安全风险分级管控体系。要加强城市运行安全风险辨识、评估和预警，建立贯穿城市规划、建设、运行、发展等各环节的全方位、全过程城市运行安全预防控制网络。加强在建工地、市政工程、燃气经营网点等安全风险管控。定期排查区域内安全风险点、危险源，落实管控措施，构建系统性、现代化的城市安全保障体系。提高基础设施安全配置标准，重点加强对城市高层建筑、大型综合体、隧道桥梁、工地消防、燃气、小区物业消防等的检测维护。完善大型群众性活动安全管理制度，加强人员密集场所安全监管。加强应急能力建设，健全完善应急响应体制机制，优化应急队伍、应急资源配备，完善应急预案，增强城市防范抵御事故风险的能力。
6．加强安全风险源头管控。制定重大政策、实施重大工程、举办重大活动时，要开展专项安全风险评估，根据评估结果制定有针对性的安全风险管控措施和应急预案。要明确高危行业企业最低生产经营规模标准，严禁新建不符合产业政策、不符合最低规模、采用国家明令禁止或淘汰的设备和工艺要求的项目，现有企业不符合相关要求的，要责令整改。要积极落实国家关于淘汰落后、化解过剩产能的政策、化解过剩产能的政策，提升企业整体安全保障水平。
四、责任分工
局属各相关责任单位负责组织相关企业构建双重预防机制。要按照“党政同责、一岗双责”、“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”和“谁主管谁负责”的原则，负责推动所监管行业领域构建双重预防机制。企业承担建立和实施安全生产风险管控和隐患排查治理的主体责任。
五、方法步骤
（一）动员部署，制定实施方案（2017年4月15日前完成）
局属各单位要依据本实施方案所列工作目标和重点工作任务，结合实际制定本系统、本行业、本单位具体工作方案，明确目标任务，落实工作措施，细化责任分工，抓紧组织推进，力争取得实效。
（二）开展试点，制定标准规范（2018年6月30日前完成）
1.确定标杆企业（2017年4月30日前完成）。局属各单位要根据本系统实际情况，选择一批在风险管控、隐患排查治理、信息化管理效果较好的企业作为行业标杆企业，于2017年4月25日前逐级上报至区直有关部门及局安办。经区有关部门充分论证、筛选后，分行业统筹确定区级标杆企业。
2.开展试点工作（2017年12月31日前完成）。局属各单位要加强指导和技术支持，组织力量帮助本行业区级标杆企业制定科学的安全风险辨识程序和方法，试点建立双重预防机制，有效管控安全风险，实行隐患排查治理的闭环管理。
3.制定制度规范（2018年3月31日前完成）。局属各单位分行业制定安全风险分级管控和隐患排查治理的制度规范，明确安全风险类别、评估分级的方法和依据，制定隐患排查清单，明晰重大事故隐患判定依据。
4.总结制定标准（2018年6月30日前完成）。局安办要组织有关部门系统总结本系统区级标杆企业的经验做法，形成一整套可借鉴、可推广、可套用的企业安全生产风险管控规范。局属各各单位按照职责分工，对本行业标杆企业的风险管控规范进行论证、评估、完善和提升，分行业制定本行业领域安全风险分级管控和隐患排查治理实施细则。
（三）大力推广，全面组织实施（2018年7月份开始）
局属各单位要按照有关标准规范组织企业开展对标活动，推动企业健全完善内部安全预防控制体系，对安全风险开展全面的排查、辨识、分级、建档、标识和管控，推动建立统一、规范、高效的安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制。通过组织企业负责人和安全管理人员在标杆企业召开现场会等方式进行现场培训，发挥标杆企业的示范带动作用，把典型企业的标准、制度、管理方法推广到同类企业中，以点带面，提高本辖区、全行业的安全生产保障水平。
五、强化政策引导和技术支撑
（一）完善相关政策措施。局属各单位要加大政策引导力度，综合运用法律、经济和行政手段支持推动遏制重特大事故工作，以区级“十三五”安全生产重大工程项目为重点，支持、推动建设一批重大安全风险防控工程、保护生命重点工程和隐患治理示范工程，带动企业强化安全工程技术措施。要鼓励企业使用新工艺、新技术、新设备等，推动高危行业企业逐步实现“机械化换人、自动化减人”，有效降低安全风险。要大力推进实施安全生产责任保险制度，将保险费率与企业安全风险管控状况、安全生产标准化等级挂钩，并积极发挥保险机构在企业构建风险管控体系中的作用；加强企业安全生产诚信制度建设和部门联合惩戒，充分发挥市场机制作用，促进企业主动开展双重预防机制建设。
（二）深入推进企业安全生产标准化建设。要建立、健全政府主导、部门齐抓共管的常态化工作推进机制和保障机制，用改革创新的措施、办法，引导企业将安全生产标准化创建工作与安全风险辨识、评估、管控，以及隐患排查治理工作有机结合起来，在安全生产标准化体系的创建、运行过程中开展安全风险辨识、评估、管控和隐患排查治理。要督促企业强化安全生产标准化创建和年度自评，根据人员、设备、环境和管理等因素变化，持续进行风险辨识、评估、管控与更新完善，持续开展隐患排查治理，实现双重预防机制的持续改进。
（三）充分发挥第三方服务机构作用。采取政府购买服务的方式，委托技术服务机构参与执法检查、事故查处，指导企业风险评估和隐患排查治理。推进第三方市场服务，帮助企业解决安全风险辨识、制定管控措施、排查治理隐患、信息技术应用等方面的困难。建立社会商业保险机构参与安全监管和事故赔付机制，逐步在高风险行业全面推行安全生产责任保险。大力培育安全生产中介市场，鼓励安全生产专业服务机构和专家提供安全评价、技术咨询、科学论证、法律援助等服务。加强对专业服务机构的日常监管，建立激励约束机制，保证专业服务机构从业行为的规范性、专业性、独立性和客观性。要做好建筑工地、燃气管理、物业管理安全生产专家组建设工作，推进依靠专家查隐患整改工作。要加快安全技术标准研制与实施，推动标准研发、信息咨询等服务业态发展。政府、部门和企业在安全风险识别、管控措施制定、隐患排查治理、信息技术应用等方面可通过购买服务的方式，委托相关专家和第三方服务机构帮助实施。
（四）强化智能化、信息化技术的应用。建立功能齐全的安全生产监管综合智能化平台，实现政府、企业、部门及社会服务组织之间的互联互通、信息共享，为构建双重预防机制提供信息化支撑。要督促企业加强内部智能化、信息化管理平台建设，将所有辨识出的风险和排查出的隐患全部录入管理平台，逐步实现对企业风险管控和隐患排查治理情况的信息化管理。要针对可能引发重特大事故的重点区域、重点单位、重点部位和关键环节，加强远程监测、自动化控制、自动预警和紧急避险等设施设备的使用，强化技术安全防范措施，努力实现企业风险防控和隐患排查治理异常情况自动报警。通过隐患排查治理信息系统，督促企业履行隐患自查自改自报主体责任，对每一个环节做到痕迹化，实时监控隐患整改情况，对没有按期整改的重大隐患，根据工作痕迹倒查责任、问责到位。
（五）切实加强安全生产监管执法。局属各单位要进一步创新监管执法方式，建立健全“双随机”检查、暗查暗访等制度，推动安全生产与职业卫生一体化综合监管执法。严格执行行政处罚标准程序，依法打击、取缔和查处各类非法违法生产经营建设行为以及隐患问题突出、久拖不改的违法企业，对违法违规生产经营建设行为以及隐患问题突出、久拖不改的违法企业，对违法违规企业要列入“黑名单”信用体系管理。探索安全生产行政综合执法改革工作，推行联合执法、派驻执法和委托执法，加大“事前处罚”力度，认真开展执法监督，加强“事中”、“事后”监管。加强和规范安全监管执法工作，推进安全生产行政执法“关口前移、重心下移”。
七、工作要求
（一）切实高度重视。局属各单位要深刻认识防范遏制重特大事故的重要性、紧迫性，高度重视构建双重预防机制工作，把构建双重预防机制摆上重要议事日程，强化组织领导，建立推进机构，周密安排部署。要深入研究本系统、本行业领域重特大事故的规律特点，认真分析安全风险大的行业领域和关键环节，加快组织制定具体实施方案，明确工作内容、方法和步骤，落实责任部门，确保各项工作任务落到实处。要紧紧围绕遏制重特大事故，突出重点地区、重点企业、重点环节和重点岗位，抓住辨识管控重大风险、排查治理重大隐患两个关键，进一步完善工作机制，深化安全专项整治，强化监管执法，推动建立标准化、信息化的安全风险分级管控和隐患排查治理体系，把握安全生产工作的主动权。
（二）抓好示范引领。加强对负有安全生产监督管理职责的股室、站以及企业管理人员、从业人员的教育培训，使其熟悉掌握企业风险类别、危险源辨识和风险评估办法、风险管控措施，以及隐患类别、隐患排查方法与治理措施、应急救援和处置措施等，提升安全风险管控和隐患排查治理能力。要根据本行业结构，选择一批在安全风险管控、隐患排查治理、信息化管理效果较好的企业作为行业标杆企业，大力推进试点标杆企业工作，积极探索总结有效做法，形成一套可复制、可推广的成功经验。局有关单位按照职责分工在分管行业中组织企业开展对标达标活动，以点带面，在全区建设领域中逐步建立起风险管控和隐患排查治理双重预防性机制。
（三）注重统筹推进。局属各单位要将构建双重预防机制与安全生产专项整治、“打非治违”、诚信体系建设、标准化建设、安全教育培训等工作紧密结合起来，综合部署、协调推进。要突出重点监管对象、重点行业领域、重点部位和环节、重大危险源和公共安全风险，按照季节特点开展风险管控和隐患排查专项整治。对易发生重特大事故的行业领域和关键环节，保持监管高压态势。切实加大监管执法力度，落实执法措施，严处重罚各类安全生产违法违规行为。
（四）强化督查考核。局安办要加强对企业构建双重预防机制情况的督促检查，积极协调和组织专家力量，帮助和指导企业开展安全风险分级管控和隐患排查治理。自2017年起，区安委会将构建双重预防机制纳入对安全生产目标考核内容，把过程考核与结果考核相结合，从事后问责向事前问责转变， 加强对风险管控和隐患排查治理的过程监督和考核问责，加大对工作被动应付、体系建设落后的考核权重，强化责任落实。
（五）营造良好氛围。局属各单位要创新形式，充分利用报纸、广播、电视、网络、新媒体等媒介，大力宣传构建双重预防机制的重要意义、重点任务、工作措施和具体要求，宣传推广一批在风险分级管控、隐患排查治理方面取得良好效果的先进典型，曝光一批重大隐患突出、事故多发的企业，并试点在各项目部、企业建设集宣传、体验、培训为一体安全生产宣传阵地，以这些基地为依托，发挥出宣传教育和舆论导向作用，为推进构建双重预防机制创造有利的舆论环境，促进我区建设领域安全防控意识的有效提升。
莆田市涵江区住房和城乡建设局
2017年5月8日
抄送：市住建局、区安办